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就審計署第六十九號報告書第一章﹝社會福利署對整筆撥款的管理﹞的意見
2017年12月12日

基督教香港信義會社會服務部

就審計第六十九號報告書第一章﹝社會福利署對整筆撥款的管理﹞的意見

審計報告突顯出「整筆撥款」下的「政策陷阱」

本意見書旨在就去月月底發表的《審計署署長第六十九號報告書》(下稱報告書),提出基督教香港信義會社會服務部的意見,希望讓大家更了解社會服務以至「整筆撥款」的運作及目標,共同思考一個可行,亦有助社會服務有效而具成本效益回應市民需要的津助制度。

報告書中就整筆撥款的管理,提出了頗全面的檢視,在這份意見書中,我們聚焦討論其中第二部份﹝財務監察﹞,特別是其中引起公眾極大關注的「非政府機構保留的儲備」、「以整筆撥款津助補貼自負盈虧活動」,及所謂應攤分「非政府機構總裁薪酬及總辦事處經常開支」的問題。

(一) 非政府機構保留的儲備問題

就機構的保留儲備,報告書提出了三個觀察:

1. 整筆撥款儲備的總結餘由 2011–12 年度約 7 億元增加 143% 2015–16 年度的 17 億元」﹝222.5 (a) 段﹞;

2. 165 間獲得整筆撥款津助的機構的儲備時,留意到大部分 機構錄得整筆撥款營運盈餘,有些則錄得整筆撥款營運虧損﹝232.12段﹞;

3. 2015–16 年度錄得整筆撥款虧損的 31 間機構 (見表 六) 中,有 14 間於 2013–14 2015–16 年度期間連續 3 年出現虧損。而該 14 間機構中,有 8 間於 2014–15 年度完結或之前已耗盡其儲備﹝242.13段﹞。

為此,審計署在第2.16段提出了5項建議,其中包括:「留意機構的儲備結餘,並在有需要時提醒機構……採取進一步措施善用儲備」、「就某些機構錄得嚴重或持續的整筆撥款營運虧損查明原因……提供意見」、「就可能影響財政平衡的問題,不斷檢視虧損機構的營運情況……提供意見」。

報告的行文與建議,不難讓人得出一個看法,即盈餘與虧損,是社福機構的財務管理水平問題;但實際上,社福機構的盈餘與虧損,並非由管理措施導致,而只是「整筆撥款」下的「政策陷阱」做成的後果。

由於社會福利服務是一個人力密集的專業,薪酬往往是構成服務支出的主要部份,「整筆撥款」以「薪級中點」的原則,提供津助予社福機構,自然會出現一個現象就是,當社福機構員工的「經驗」越高﹝因此服務質素也越好﹞時,支出也自然越大,虧損的現象也必然較易出現;反之當社福機構員工的「經驗」較淺時,盈餘亦會同時出現。因此,業界早已提出,「整筆撥款」的實行初期,大部份機構都會出現盈餘,但除非社福機構員工流失嚴重,過了一段時間,自然會在年度支出中開始呈現虧損;因此,不少社福機構早年都是儲起「保留儲備」,以備「日後需要」,因而造成大量盈餘,而近年,部份機構在員工年資與經驗不斷提升下,便出現所謂年度「虧損」。

因此,與其說這是一個「財務管理」的問題,不如說這是一個「我們要一個甚樣的工作團隊」的問題。事實上,業界早提出了一個「整筆撥款」的「政策陷阱」是,如果社福機構以善待員工的政策﹝即依足正常編制及薪级的做法,不削減薪酬及人手﹞,去維持一個高質素的服務團隊,社福機構的財政危機也必然更大。因為員工越對機構忠誠,全心全意留在機構服務,其年資及薪酬必然超越mid-point,給機構帶來財政上壓力﹞。

因此,在政府要社福機構檢視其財政之同時,當局更應檢視自身的津助政策,如何能讓機構善用公帑,提供最佳服務。

另一方面,「整筆撥款」設有容許社福機構保留儲備的措施,目的就是為了讓社福機構有足夠的彈性及資源去改善服務;因此,審視儲備的焦點,不應停留在數字的多寡,更不應在某一年度的盈虧,而應檢視社福機構保留及運用「儲備」時,是否恰當,例如是否有合理的儲備水平及對長遠盈虧的預算,以確保財政的穩健;是否有計劃地使用儲備,作為發展更佳服務團隊及更好回應社會需要的服務之用。

(二) 以整筆撥款津助「補貼」自負盈虧活

討論這個現象之前,要先了解當年「整筆撥款」的推出原意。

17年前政府以「福利改革」之名,推出「整筆撥款」,一方面說是回應非政府機構,改善當時被指為僵化的津助政策與煩瑣的行政程序;另一方面,更是為了賦予社福機構更大的彈性,以推動創新而符合急遽變化的社會狀況,讓社會服務更能切合居民需要;因此,「整筆撥款」的目標,重點是在改善服務。

事實上,在「整筆撥款」推行的過去十多年來,社福機構運用了專業知識與創意,利用了撥款的彈性,加上推動社會其他力量(如商界)的參與,推展了不少創新服務;這些工作,得到了服務對象和社會的認同。

可是,審計署卻將這些「創新服務」定義為「非服務協議」或「自負盈虧」的工作!雖云協議以外,這些服務事實上也是同工建基服務對象的需要上而推行,本質就是「協議相關」的工作,也類似社署在服務投標時常要求的「附加價值」(Added Value);而這些服務,更有不少是社福機構四出尋找社署以外的資源,才能成事。

社福機構在完成政府交託的「服務協議」後,不固步自封、努力善用未用罄的津助,加上額外的資源,為服務對象提供更多更好的服務,使社會有更大得益。社福機構多做工作,value added,卻被視為「違規」?難道要求社福機構與政府斤斤計較、拒絕「協議」以外的服務與付出,會是衡工量值的原意?

如其說這是「以整筆撥款津助『補貼』自負盈虧活動」,不如說是社福機構「以額外資源及努力『補貼』整筆撥款的協議服務不足」。

「整筆撥款」的政策初心是提供社福機構在推展創新服務所需的空間,也是社會署及勞福局的責任;而審計署或許應關心的是,因現制度缺乏服務規劃機制,及一些可讓成功的「創新計劃」變成恆常服務的機制沒有了,使這些服務協議上的「附加價值」,當機構缺乏額外資源推行時,便會「無疾而終」,這會否造成投已投入資源的浪費。

(三) 攤分「非政府機構總裁薪酬及總辦事處經常開支」的問題

如上述,大部份機構的所謂「非服務協議」,其實也是服務相關的增值服務;機構總裁及總辦事處其實是在原有工作以外,承擔了更多的責任與付出,難明為何審計處認為應該要求社福機構為「附加價值」,及『補貼』整筆撥款的協議服務不足而要「攤分開支」。

所謂不將機構總裁薪,以至總辦事處的開支分開為「整筆撥款」與「自負盈虧服務」,而全數放入「整筆撥款支出」的責難,只是只釘著文字表面意思而下的斷語。社服機構的本業從來就是社會福利,我們的創新服務也只會是在「服務協議」上做出「附加價值」。機構總裁工作多了,卻又被指薪酬「違規」!

如果社福機構向願意資助「自負盈虧服務」的捐款人說:「謝謝您的支持,基於「整筆撥款原則」,由於你支持的項目佔了本會支出的某百分率,因此我們要在你捐贈的款項中,抽取相應的部份作為本會總裁及總辦事處的開支」,你認為捐款人會如何回應?如果你是捐款人,你又會如何反應?

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